Reforma Fiscal en Guatemala 1/2

Recurrente tema en la política guatemalteca. Posturas de posturas. Siempre causa salpullido en uno y otro bando, aunque al final le echan porra todos al mismo resultado.

¿Es necesaria una reforma fiscal en Guatemala? Por supuesto. Pero tanto la «derecha» como la «izquierda», claman por una reforma que en el fondo es lo mismo que tenemos hoy.

Creo que ya dije que los números, las estadísticas, se pueden manejar para justificar cualquier posición. He allí el primer gran problema de clamar por la reforma fiscal. Y en materia impositiva, los paradigmas mandan. No la verdad.

La reforma fiscal que se pretende en Guatemala parte de la premisa que el 12.6% del PIB es insuficiente para sacar a Guatemala de la pobreza. Que el instrumento principal para salir de pobres es la intervención gubernamental, la “redistribución” y la políticas públicas, para lo que es necesario, imperioso y urgente, que Guatemala recaude más impuestos. Salen, derecha e izquierda, enarbolando sus estadísticas y comparaciones: “Guatemala tiene una de las cargas tributarias más bajas de Latinoamérica” y concluyen al unísono, URNG, gobierno socialdemócrata, Banco Mundial, ONU y ENADE, con bombos y platillos “Hay que aumentar la recaudación”.

Vea pues cómo la carga tributaria actual de los demás países nos debería importar tanto como la constitución Política de la República le importa a los gobernantes y políticos, para, como ciudadanos, empezar a exigir que nos hablen con la verdad. Así que responda a esta pregunta que lanza Peter Bauer:

“¿Cómo evaluaría usted las posibilidades económicas de un país asiático que tiene muy poca tierra (y ésta  consiste en  montañas erosionadas), que realmente es el país más densamente poblado del mundo; que  tiene una población que ha crecido rápidamente, tanto por el aumento natural de la población como por la inmigración en gran escala; que importa todo su petróleo y todas sus materias primas y además mucha de su agua; que tiene un gobierno que no está involucrado en la planificación de su desarrollo y que no ejerce ningún control sobre el tipo de cambio ni restringe las exportaciones e importaciones de capitales; y que es la única colonia occidental de alguna importancia?”

Realmente piense que sería de un país así. Una roca sin agua en el pacífico. Sin recursos naturales importantes. Condenado a la pobreza. Deben establecer una carga tributaria similar a los países “desarrollados” para dejar de pobres. Hoy día, crece a un extraordinario 8.2% anual de PIB y presenta un ingreso per capita de US$42,000 anuales. Pues ese país es Hong Kong y tiene una de las cargas tributarias más bajas del mundo. Tiene únicamente un impuesto (sobre la renta) bajo sistema de fuente territorial, con una tarifa única de 15% para corporaciones; 16.5% para entidades no incorporadas y 15% para salarios. No hay más. Su carga tributaria es de 12.8% sobre su PIB. Guatemala tiene 12.6%, pero un crecimiento económico del 2.2% y un ingreso per capita de US$5,200; casi 8 veces menos. ¿Está bien eso?

Peter Bauer en el mismo artículo, responde a la pregunta planteada por él: “Usted probablemente pensaría que dicho país está condenado [a la pobreza], a menos que recibiera una enorme ayuda externa. O dicho de otra forma, eso es lo que usted debería creer, si creyese lo que los políticos de todos los partidos, la ONU y sus organizaciones afiliadas, los economistas prominentes, y la prensa de calidad dicen acerca de los países menos desarrollados. ¿Acaso los economistas de desarrollo del Instituto Tecnológico de Massachussets no han dicho categóricamente sobre los países menos desarrollados que la escasez general relativa a la población de casi todos los recursos crea un círculo vicioso de pobreza que se auto-perpetúa? El capital adicional es necesario para aumentar la producción, pero la pobreza en sí hace que sea imposible poder llevar a cabo el ahorro y la inversión requeridos para una reducción voluntaria en el consumo.”

Bajo los parámetros usuales de estos señores -ONU, economistas “mainstream”, políticos y analistas de prensa- Guatemala está condenado, como país, a ser pobre si no se sube la recaudación.

Surgen así las propuestas de «derecha» y de «izquierda» en cuanto a la tan solicitada «Reforma Fiscal». Son basadas en supuesta evidencia empírica y comparativa. ¿Pero es la verdad?

Juan Carlos Hidalgo del Cato Institute, pone en duda esos números, haciendo una comparación mucho más amplia. Lea el artículo acá. Este investigador, declara en dicho artículo que: «Resulta paradójico además que Guatemala, uno de los países con la carga tributaria más baja de la región, cuente con tipos del impuesto de renta corporativo y personal claramente superiores a los de Brasil, la nación con la carga tributaria más alta. Ambos países cuentan además con un tipo de IVA que es similar. Esto demuestra qué tan viciado es el indicador de la carga tributaria.» Además que Brasil no es un país con los mismos niveles de desarrollo que Hong Kong y aunque su crecimiento es de 7.5% anual, tiene un ingreso per capita de solo US$10,200 anuales. Gran diferencia, principalmente si vemos que su carga tributaria es de 35.8% del PIB. Logran menores resultados que Hong Kong y son casi 4 veces más caros… ¿No tiene lógica, eh?

Este punto es vital para entender que cuando se pretende una reforma fiscal en Guatemala, este detalle pasa por alto. Se quiere aumentar la recaudación y para ello se sale con temas como «evasión», «elusión», etcétera, sin ver que el mayor problema no es «lo fiscal», sino la existente carga en los que sí pagan. Más claro: Si usted paga impuestos en Guatemala, paga los tipos impositivos de un país de primer mundo, pero recibe un Estado de tercera. ¿Es problema de carga tributaria? No, es problema de base y sistema que omite los principios constitucionales reales.

Milton Friedman, Premio Nóbel de Economía, relata Hidalgo, va más allá y advierte que “el tamaño del Estado no se determina únicamente por lo que está registrado como gasto gubernamental sino también por las reglas y regulaciones estatales”. Es así que conforme al estudio “Haciendo Negocios” del Banco Mundial, se encontró que 5 países de la región cuentan con las regulaciones más ineficientes del planeta. ¿Se atreve a decir cuáles?

1. Paraguay,
2. Costa Rica,
3. Venezuela,
4. Bolivia y
5. Guatemala.

Así que tenemos en estos países un sector informal que emplea entre el 40% y 65% de la población económicamente activa. Ese peso no se cuenta en la carga tributaria. En las múltiples informaciones, he llegado a escuchar que Guatemala tiene un sector informal del 85%. Pero usemos estas cifras del Banco Mundial: 65%, que es lo que algunos empleados de SAT me han confirmado. Eso implica que únicamente 45% de la población tributa. “¿No, el IVA lo pagan todos?”, gritan los que viven de los impuestos o sacan ventaja de ellos. Pero vea cómo el IVA no lo pagan todos:

Usted es “formal” importador. Paga IVA en la frontera. Trae su producto. Lo vende a un “formal” intermediario, que lo comercializa en las “subdistribuidoras”. El subdistribuidor, aunque “negocia” no querer factura, se topa con que el “formal” intermediario, exige vender con factura. Este subdistribuidor, paga el IVA y es la última transacción que paga IVA. El subdistribuidor la vende a subdistribuidores informales más pequeños, quienes lo venden a tenderos y puestos y llega al público, con un ahorro de 12% frente al “formal”, desde hace 3 transacciones. El mercado informal genera riqueza que no paga impuestos y el público consume sin impuestos. No hay recaudación de IVA ni ISR. NO TODOS EN GUATEMALA PAGAN IMPUESTOS, aunque quieran vendernos que sí.

Bien, con este punto aclarado, nos queda hacer el cálculo que iba a pedirle hiciera: 35% de la población paga el 12.6% del PIB. 12.6% que se mide respecto a la producción completa, al 100%. Si divide 12.6% en 35% de la población, obtendrá la carga tributaria “real” del sector “formal”… listo: 36% y si el sector informal crece a lo que han calculado muchos, 75%, sólo 25% de la población paga impuestos, con lo que la carga es realmente de 50.4%.

¿No le da miedo y escalofríos? Recientemente en un proceso que estamos defendiendo en la firma, calculamos que un cliente, si hubiera pagado el Impuesto a la Empresas Mercantiles y Agropecuarias y el Impuesto Sobre la Renta, en dicho año (no pagó el Impuesto a la Empresas Mercantiles y Agropecuarias, por caer en una exención que SAT no quiere aceptar), estaría pagando 96% de sus utilidades en ese año. Eso es una carga tributaria del año de 96%. ¿Justo?

Entonces, ¿qué tipo de reforma fiscal requiere Guatemala?

Una que permita crecer al país.

Vea estas gráficas interesantes elaboradas con datos de CEPAL.

Cuadro No.1TARIFA DE IVA MAYOR A LA COLOMBIANA(Diciembre de 2002)
PAÍS	TARIFA	RECAUDO (%PIB)
Uruguay	23%	12.0%
Argentina	21%	6.0%
Brasil	20.48%	2.5%
Chile	18%	11.9%
Perú	18%	7.0%
Venezuela	15.5%	6.6%
Colombia	15%	7.0%

Cuadro No.2TARIFA DE IVA MENOR A LA COLOMBIANA(Diciembre de 2002)
PAÍS	TARIFA	RECAUDO (%PIB)
Panamá	5%	4.7%
Rep. Dominicana	8%	11.0%
Guatemala	10%	7.4%
Haití	10%	6.0%
Paraguay	10%	8.1%
Honduras	12%	12.8%
Ecuador	12%	10.0%

¿Ve la relación entre ambos? A una menor tarifa de IVA, usualmente hay una mayor recaudación. Lo mismo sucedería con una tarifa reducida de Impuesto Sobre la Renta. Los datos son los vigentes para el año 2002. Ahora en Guatemala el IVA es 12% y seguro habrá cambios de tarifas en otros países.

Debemos ver primero, para establecer el nivel deseado de recaudación, cuáles son, como dice nuestra propia Constitución, “las necesidades del Estado” (artículo 239 de la Constitución Política de Guatemala), para determinar cuál será el máximo nivel de gasto del Estado. Es así que, como dice Hidalgo en el artículo ya citado: “Se ha sugerido que una mejor manera de calcular la carga fiscal del Estado es a través del gasto gubernamental. Tarde o temprano todo gasto debe ser cubierto con impuestos, sean éstos presentes o futuros. En un estudio de las economías de la OCDE y 60 naciones alrededor del mundo, James Gwartney, Randall Holcombe y Robert Lawson encontraron que “el nivel de gasto del gobierno que maximiza el crecimiento, no es mayor que un 15% del PIB”—y “cuando el ámbito del gobierno se expande más allá de ese nivel, hay un impacto negativo en la riqueza de las naciones”. El gasto público de los países latinoamericanos es de aproximadamente un 24% del PIB.” Esto se mide utilizando la famosa curva de Laffer. Se la dejo a los economistas, pero simplemente indica que a una menor tarifa impositiva, en ciertos niveles, puede lograrse una mayor recaudación. Es claro que debe considerarse que a una menor tarifa, puede lograrse un mayor incremento económico, es decir, mayor riqueza y por ello, mayor cantidad de ingresos al gobierno. Hong Kong recauda 8% más cada año con su impuesto único de tarifa única y baja de 15%.

Pedirle a un país pobre que suba niveles de tributación, “porque así lo hacen los países vecinos o los países desarrollados”, olvida un elemento histórico importantísimo. Esos países ricos no se hicieron ricos con altas tasas de impuestos. En EEUU, por ejemplo, el impuesto a la renta se creó en el siglo XX, pero para ese momento, ya era “rico”. Igualmente Europa. Hong Kong es rico, sin altas tarifas impositivas.

Lo que los pobres debemos copiar es lo que los ricos hicieron cuando eran pobres. Hidalgo señala que “Aún así, la pesada carga de niveles impositivos tan confiscatorios ha pasado su factura en las economías desarrolladas. El crecimiento económico de los países europeos se encuentra prácticamente estancado. Por ejemplo, el sector privado sueco no ha creado nuevos puestos de trabajo desde 1950. Otros países europeos se han enfrentado a esta dura realidad y han tenido que bajar sus cargas tributarias con el fin de reactivar sus economías letárgicas. Entre 1996 y el 2003, Bélgica, Dinamarca, Grecia, Islandia, Italia, Luxemburgo, España, Portugal y Alemania han reducido considerablemente los impuestos.”

¿Qué los hace ricos y a nosotros pobres? Hidalgo vuelve a apuntar acertadamente: “Estos tipos impositivos elevados, aunados a las excesivas regulaciones, aumentan los “costos de legalidad”, es decir, los costos que implica mantener un negocio al día con todas las regulaciones e impuestos que demanda el Estado. Es así como se presenta un círculo vicioso: conforme más gente opta por la informalidad debido a los altos impuestos, los ingresos del gobierno disminuirán, por lo que habrá presión para que los tributos que se le cobran a los negocios formales sean más altos, lo que conducirá a mayor informalidad aún.” Ya vio que somos uno de los 5 Estados con las regulaciones menos eficientes de la región. Ese hecho sí nos hace pobres, no cuánto pagamos de impuestos.

Guatemala tiene tasas de primer mundo y Estado en trapos de cucaracha. ¿Usted no paga más de lo que cree que vale un vaso de leche, simplemente porque alguien lo quiere obligar? Comprará otra cosa. Lo mismo sucede con el Gobierno. Le presionan los altos costos de legalidad, por lo que optará por la ilegalidad. Apretar la tuerca no sacará al país de pobre. Al contrario.

Bauer, citado arriba, nos explica que un estudio de alguien que conocía muy bien el tema, publicado en la Universidad de Chicago, explicó las razones del crecimiento y éxito de Hong Kong: “Rabushka analiza los procesos y métodos por los cuales en menos de 140 años, unas cuantas rocas vacías y estériles se convirtieron en un gran centro industrial de comercio y finanzas con cerca de cinco millones de personas. Él le atribuye esta historia de éxito económico a las aptitudes de las personas y a la adherencia a las políticas públicas adecuadas. La empresa, el trabajo duro, la habilidad de detectar y utilizar las oportunidades económicas, son extensas en una población que es china en un 98 por ciento, que está concentrada determinadamente en ganar dinero día y noche. Muchos son inmigrantes que trajeron habilidades y empresa más que nada de China, especialmente de Shanghai, el olvidado lugar de habilidad y empresa ubicado en el centro de China. Las políticas enfatizadas por Rabushka son el conservadurismo fiscal; los impuestos bajos; el cobro de precios de mercado por ciertos servicios gubernamentales; la política liberal de inmigración, al menos hasta hace poco; el libre comercio en ambas direcciones; el movimiento sin restricciones del capital entrando y saliendo del país; la participación mínima del gobierno en la vida comercial, incluyendo la resistencia a conceder privilegios a los intereses seccionales. No hay incentivos especiales o barreras a la inversión extranjera, no hay insistencia en la participación local de las empresas extranjeras. Tampoco hay feriados de impuestos o cualquier otras concesiones especiales para la inversión extranjera, pero de igual manera no hay restricciones por sobre el retiro de capital o sobre la remisión de ganancias. Estas políticas liberales, notablemente la libertad para retirar el capital, fueron diseñadas para fomentar el flujo entrante del capital y la empresa productiva, lo cual de hecho lo lograron.”

La salida de la pobreza nunca ha estado en un Estado con gobierno pesado. Siempre ha sido “a pesar del gobierno”. Lo subrayado es la salida a la pobreza. La Reforma Fiscal debe ir a concentrar el gobierno en esos deberes esenciales: seguridad jurídica, certeza en el castigo al transgresor y no intervención en las esferas privadas.

Mario E. Archila M.