Ley contra la usura

Ley contra la usura: ¿es buena?

Empecemos con el artículo 4 que fija el máximo en el doble de la tasa activa promedio ponderada del Banguat. Ese es el número que decide todo lo demás. En febrero de 2024 la tasa activa promedio ponderado del sistema bancario, sin tarjetas de crédito, fue de 12.24% en quetzales, por lo que el techo quedaría en 24.5% anual.

Esta ley se vende como de protección al más vulnerable y por ello busca restringir la tasa de interés y permitir el acceso a crédito más barato. El efecto es totalmente contrario. Según los precios observados en los segmentos que la exposición de motivos dice proteger, vemos que la SIB registró tasas máximas de tarjetas de crédito de 60% hasta 62.28% en quetzales al 31 de enero de 2024, y el promedio ponderado del crédito de consumo ronda el 21%. Microcrédito y consumo no bancario están muy por encima.

Conclusión estructural: el techo no es restrictivo para la banca corporativa e hipotecaria (que presta al 8–14%), y es prohibitivo exactamente para el crédito pequeño, no garantizado y de alto riesgo. La restricción muerde donde la ley dice querer proteger.

Recordemos que la tasa de interés es un precio y colocar un precio tope genera usualmente dos cosas: 

1. Escasez del bien o servicio. En este caso, crédito.
2. Mercado negro. El acceso a crédito en mercados ilegales, los verdaderos usureros y agiotistas está muy agradecido de la propuesta. 

Como todo precio es un mecanismo de información. La información más obvia de un precio alto es que hay una necesidad que se valora muchísimo. Al restringir el precio, que es lo que se quiere hacer, se pierde esa información y no sabremos nunca quiénes están en esa necesidad. ¿Quién sabe cuánto es la tasa de interés que cobran los prestamistas más vulgares y matones que hay y quiénes son los deudores de esos altísimos intereses? 

Existe un error técnico de referencia, pues el artículo 4 invoca «concordancia» con el artículo 1947 del Código Civil, pero ese artículo no fija tope alguno, sino que define el interés legal como el promedio ponderado de las tasas activas publicadas, reducido en dos puntos porcentuales. El artículo 1948 permite a las partes acordar el interés que les parezca, con reducción judicial equitativa cuando sea manifiestamente desproporcionado. La iniciativa de ley sustituye un estándar ex post con control judicial por una regla ex ante rígida, y lo hace sin derogar expresamente el 1948. Eso no es concordancia sino una clara antinomia.

El mecanismo económico

El precio del crédito minorista se puede calcular con la siguiente fórmula: 

r = fondeo + (costo operativo fijo / monto) + prima de riesgo + margen

Dos consecuencias que un tope uniforme ignora:

• El costo fijo por operación es invariante al monto. Un préstamo de Q2,000 a 6 meses con Q300 de costo de originación implica aproximadamente un 30% de Tasa Efectiva Anual (TEA) únicamente para cubrir costos, antes de riesgo. Un tope de 24.5% hace matemáticamente inviable el ticket pequeño, no «abusivo».
• Racionamiento en lugar de reprecio (Stiglitz-Weiss). Esta “ley económica” indica que si no puedo cobrar la prima de riesgo, no bajo el precio sino que elimino al deudor. La oferta se ajusta por cantidad, no por precio, y el ajuste recae sobre la cola derecha de la distribución de riesgo.

Desde la perspectiva de la dinámica de competencia, que se supone que este Congreso quiere fomentar y por ello aprobaron la Ley de Competencia, un tope único, indexado a una cifra pública y actualizada mensualmente, es un punto focal perfecto. Elimina la dispersión de precios, facilita el alineamiento tácito y convierte el máximo legal en precio de referencia. Es decir, facilita que se uniforme el mercado y todos cobren lo mismo, pero de manera que no es posible sancionar, ya que no hay un acuerdo colusivo, sino adecuación independiente de conductas. Además, un régimen sancionatorio con multas de Q20,000–Q30,000 (artículo 12) es irrelevante para un banco y letal para un prestamista pequeño. Esto implica que para los prestamistas pequeños esa posibilidad de ser sancionado le eleva costos fijos de cumplimiento y consolida a los incumbentes, es decir, hace más costoso entrar al mercado y facilita que no tengan competencia los que ya son dominantes. Esto hace que puedan aumentar sus precios hasta el máximo mucho más fácil ya que no tiene presión de bajar la tasa de interés la no existir competidores nuevos tratando de hacerlo. Una norma redactada contra la banca termina protegiéndola de sus competidores no bancarios.

Evidencia empírica

El experimento natural más cercano de pretender hacer este tipo de regulaciones es Chile 2013, con una rebaja de la tasa máxima convencional de 54% a 36%. Esto es lo que pasó:

• Cuesta y Sepúlveda encuentran que la política redujo las tasas contratadas en 9%, pero redujo el número de préstamos en 19%. El excedente del consumidor cayó el equivalente a 2.5% del ingreso promedio, con pérdidas mayores para los deudores más riesgosos.
• Madeira estima una caída de 8.7% en la probabilidad de acceso al crédito bancario y un ejercicio contrafactual que muestra 9.7% menos deudores de consumo bancario a fines de 2015. Eso es que unas 197 mil familias quedaron fuera del mercado financiero formal. El impacto fue más fuerte sobre los más jóvenes y los de menor educación.
• El Banco Mundial documenta el patrón general y bastante obvio. La eficacia de los topes en la tasa suele erosionarse por el uso de comisiones y cargos no financieros, lo que reduce la transparencia de precios. Los precios topes fijados por debajo del nivel de mercado reducen la oferta, con una caída especialmente grande del crédito no garantizado y de monto pequeño y del crédito a pymes. El tamaño promedio del préstamo aumenta, señalando reasignación de deudores pequeños hacia grandes. También reportan menor número de instituciones y menor densidad de sucursales. La demanda se restringe hasta lograr un equilibrio con el precio “autorizado”. 
• En Kenia, los controles de 2016 produjeron lo contrario de lo buscado, como consecuencia no intencionada de la medida, pues se produjo un colapso del crédito a micro, pequeñas y medianas empresas y menor intermediación financiera.

Qué entorpecerá el crédito, artículo por artículo

El precio tope es sólo uno de los problemas. Adicionalmente, hay cuatro disposiciones que elevan el costo esperado de recuperación y, por tanto, el precio ex ante:

• El artículo 6 limita el cobro de las costas judiciales y las comisiones por recuperación no podrán superar el 10% de la deuda. Esto es, además de ser un precio tope al ejercicio de una profesión, lo que resulta contrario a la constitución, hace que cobrar legalmente deuda sea posiblemente imposible, de manera que se privilegia los cobros “extra legales”. Es decir, mandar “matones” con bates y pistolas a cobrar las deudas.
• El artículo 10 obliga a una conciliación con el deudor. Si no se realiza es inadmisible la demanda. Genera, por tanto, un costo fijo adicional por deudor. Este costo, unido a la tasa fija para cobro, hace que los cobros judiciales legales se vuelvan demasiado onerosos para el cobrador, pues el precio tope es muy bajo. De tal manera que para saldos pequeños, el costo de cobrar supera el crédito, un efecto judgment-proof, lo que equivale a un incentivo al incumplimiento estratégico. Fomenta incumplir porque será muy difícil que le cobren, de manera que aumenta el riesgo, lo que empuja el precio hacia arriba. Y al haber precio tope, se encarece dar préstamos a personas que representan mayor riesgo, de manera que se dejará de atender a ellos y los de menor riesgo, que tendrían una tasa “barata” verán que sus intereses suben y se limita la cantidad a la que pueden acceder.
• Se reforma el artículo 63 Bis de la Ley de Bancos generando solidaridad del banco cedente «por no informar al deudor sobre sus derechos” de manera que se crea una obligación indeterminada con responsabilidad solidaria ilimitada y eso ralentiza el mercado secundario de manera que para los Bancos se limita la posibilidad de vender su cartera, con lo que se encarece, adicionalmente, el funcionamiento de los bancos, pues requieren, no sólo más recursos para cobrar, sino que recursos para hacer las reservas de riesgo. Eso implica que el sistema bancario en general será más caro para todos, incluso lo buenos clientes, restringiendo el acceso a los “malos” clientes que se supone que es a quienes se quería “ayudar”.
• Luego tenemos el artículo 7. Este contiene una prohibición de capitalización de intereses. La capitalización de intereses es un mecanismo que permite renegociar una deuda y trasladarla a otro tipo de estructura financiera. Al ser también un mecanismo que por sí mismo fomenta el cumplimiento voluntario porque encarece el incumplimiento, vemos que también por esta forma se restringe la posibilidad de cobrar. Mientras más caro y restringido sea cobrar, más alto es el precio por el financiamiento. Si hay precio tope, se restringe la oferta y eso hace que cada vez menos personas puedan acceder al financiamiento formal. 

Un problema estructural de la ley es que crea una asimetría institucional. Con el artículo 3 se busca que la ley se extienda a toda persona «con o sin autorización legal», pero el artículo12 encomienda la sanción a DIACO y a la SIB «dentro del marco de su competencia». Es claro que la SIB no supervisa prestamistas privados no regulados. La norma crea un destinatario principal —el prestamista informal— sin supervisor competente. Solo será exigible contra quien lleva registros: el sector formal. Y, con ello, se cierra el círculo, pues las normas aplican en la práctica, únicamente a los prestamistas formales, con lo que se encarece el crédito legal y regulado, haciendo mucho más atractivo dedicarse al financiamiento no regulado y fuera del marco legal. Es decir, una ley que ayuda a los agiotistas a reforzar su negocio. 

¿A quiénes se perjudica realmente?

Como la perinola, Todos Pierden. Este grupo de perdedores se conforma de deudores sin historial crediticio, con ingreso informal, jóvenes, rurales y microempresarios sin garantía real. Es decir, la población descrita en la exposición de motivos que se supone que se quería proteger.

Pierden los emisores no bancarios, microfinancieras, cooperativas y fintech de scoring alternativo. El Programa de Evaluación del Sector Financiero del Banco Mundial para Chile atribuye precisamente a los precios topes —junto con la falta de información crediticia y los costos— la inviabilidad de atender ese segmento, y observa una llamativa ausencia de prestamistas fintech de consumo. En pocas palabras, los más necesitados quedan marginados del mercado formal de financiamiento.

Pierden los deudores futuros, que son más numerosos y más pobres que los actuales. El acceso al crédito será más caro.

Los que ganan son los deudores ya en mora: transferencia patrimonial genuina ex post. 

Gana la banca establecida, pues el tope no la restringe y elimina competencia en el segmento caro. 

El prestamista informal es el que más gana, pues con la criminalización del negocio que hace el artículo 14 (prisión de 2 a 6 años) es un costo que se traslada al precio. Su tasa sube, no baja, y el enforcement extralegal —presión, violencia— sustituye a la garantía jurídica. Es así que al no haber acceso al financiamiento legal y regulado, pero sí personas con mucha necesidad de financiamiento (60% de interés actualmente reportado), los ilegales podrán actuar mucho más libres. 

Es un esquema regresivo con apariencia progresiva. Ocurre una transferencia ex post visible a un grupo pequeño, costo ex ante difuso sobre un grupo grande e invisible (los créditos que nunca se otorgan no aparecen en ninguna estadística). Y los créditos cobrados a mano armada tampoco se reportan. Allí la tasa de interés es el cielo, literalmente. 

¿Se encarecerá el acceso?

Depende de qué precio se mida:

Medida	Efecto esperado
Tasa nominal declarada de créditos otorgados	Baja (~−9% según Chile), pero es en buena parte efecto de composición: cambia la mezcla de deudores, no el precio del mismo riesgo
Costo total efectivo del crédito formal	Sube por migración a comisiones de originación, seguros, membresías y cargos administrativos, que el art. 6 no toca (solo limita la comisión de recuperación extrajudicial)
Precio sombra para el racionado	Sube fuertemente, o se vuelve infinito
Volumen y cobertura	Cae, con mayor ticket promedio

Advertencia metodológica para cualquier evaluación ex post: la caída de la tasa promedio observada será presentada como éxito, cuando en realidad mide selección, no abaratamiento. Esto lo tenemos que tener presente luego. 

Riesgo jurídico: esto ya se intentó

El artículo 11 del Decreto 7-2015 contenía exactamente la misma fórmula para fijar la tasa anual, estableciendo que no debía exceder el doble del último valor de la tasa activa promedio ponderada del sistema bancario en moneda nacional publicada por el Banco de Guatemala. El Banco de Guatemala sostuvo que ese artículo violaba los artículos 132 y 133 constitucionales, y la Corte de Constitucionalidad declaró con lugar la inconstitucionalidad total del Decreto 7-2015 el 20 de diciembre de 2018. Los vicios invocados fueron de procedimiento —aprobación con menos votos de los requeridos y falta de audiencia a las entidades del sistema crediticio— y la afectación de funciones propias de la Junta Monetaria y de la SIB. La propia SIB emitió opinión técnica en contra de fijar un tope.

Y la ley vigente resolvió el punto en sentido opuesto. En el Decreto 2-2024, publicado el 1 de marzo de 2024 y vigente desde el 1 de septiembre de 2024, la ley permite pactar libremente la tasa, comisiones y recargos, con obligaciones de transparencia. La iniciativa 6614 reabre lo cerrado sin curar el vicio procedimental. Al reformar la ley de Bancos, como se propone, además, requiere 2/3 partes de los votos del Congreso. 

Dos defectos adicionales que le interesarán como litigante:

1. Ley penal en blanco con referente dinámico. El artículo 14 reforma el artículo 276 del Código Penal remitiendo al tope fijado y el artículo 4 lo hace variar mensualmente. Esto genera el problema que un mutuo lícito en el día de su celebración se vuelve delictivo si el promedio baja, sin acto alguno del acreedor al mes siguiente y pero al tercer mes, si el promedio vuelve a subir, será otra vez lícito. Falta una regla de «tasa vigente al momento de la contratación» y una disposición transitoria. Tal como está, hay un problema serio de lex certa e irretroactividad.
2. Indeterminación del referente. El artículo 2 habla de la tasa promedio «del sistema financiero nacional” y el artículo 4 de la tasa «vigente determinada mensualmente». No se define si es moneda nacional o extranjera, si incluye tarjetas de crédito, ni si la fuente es Banguat o SIB. Con consecuencia penal es insostenible, ya que no puede pretender sancionarse si no hay certeza de cuándo se comete el delito y mucho menos si el delito se comete por factores externos ajenos a la voluntad del imputado. Tampoco se aclara si la nulidad «de pleno derecho» alcanza solo el exceso o toda la cláusula de intereses —la segunda lectura implica préstamo gratuito y un incentivo masivo al litigio estratégico.

Alternativas que atacan la causa y no el síntoma

Si el diagnóstico correcto es costo operativo + asimetría de información, no solo poder de mercado, entonces el instrumento de precio es el equivocado. La solución, si fuere un fenómeno a solucionar, podrá venir en esfuerzos por lograr un tipo de buró de crédito con información positiva consolidada. Si es más transparente y accesible la información del posible deudor y de los tipos de financiamiento y su precio que hay en el mercado, se modela mejor el mercado para cada necesidad. 

Hacer obligatoria la divulgación de la tasa efectiva anual –TEA. comparable y simuladores estandarizados. El que se realice un test de capacidad de pago y reglas de conducta en cobranza —esta parte de la iniciativa (arts. 8, 9, 11) es defendible y separable del tope, aunque el escarnio público por publicación de los morosos puede ser mucho más efectivo y barato que el cobro judicial. Hacer más barata la recuperación de cartera hace que la tasa de interés también baje sola en el mediano plazo. 

Mecanismos para que dentro de una política de competencia coherente se permita la entrada de emisores no bancarios, portabilidad de historial crediticio, interoperabilidad de pagos.

Es posible establecer que la literatura no dice que todo tope sea siempre negativo. Cuando hay poder de mercado significativo y demanda inelástica por sesgos conductuales, un tope no restrictivo puede acotar la explotación sin racionar. El problema de esta iniciativa no es que fije un límite, sino que lo fija en 2 veces la tasa bancaria promedio. Ese precio está por debajo del costo de producción del crédito pequeño y lo acompaña de reformas de cobranza que elevan el costo de recuperación al mismo tiempo. Es la tormenta perfecta, pues baja el ingreso máximo y sube el costo mínimo del mismo producto.

Mario E. Archila